中国特色绩效管理的演进逻辑和发展方向 ——基于税务绩效管理的实践创新

中国特色绩效管理的演进逻辑和发展方向 ——基于税务绩效管理的实践创新

2022-05-09 09:49:11
中国特色绩效管理的演进逻辑和发展方向

——基于税务绩效管理的实践创新

来源:《中国行政管理》杂志 

绩效管理是提高行政效能、降低行政成本、促进职能转变、建设人民满意服务型的重要手段,是推进治理体系和治理能力现代化的有效途径。作为绩效管理的组成部分,税务绩效管理九年多来的改革创新展现了绩效管理在根本属性、价值追求、制度体系、评价格局、管理工具、技术支撑、效应发挥等方面演进的基本规律。从税务绩效管理的实践来看,坚持政治性与人民性的根本遵循、制度化与规范化的根本依托、考人与考事的相互结合、创新性与技术性的重要支撑以及效能性与发展性的不懈追求应是绩效管理未来的发展方向。

现代意义上的中国绩效管理发轫于20世纪80年代,当时各地基于目标管理的目标责任制是绩效管理的开端。20世纪90年代,围绕效能建设,各地探索并形成了诸如基于目标责任制的“青岛模式”、重视效能提升的“福建模式”、强调社会服务承诺制的“烟台模式”等一批具有代表性的绩效管理新模式。进入新世纪后,随着目标管理、PDCA循环、平衡计分卡等西方绩效管理理念与技术的引入,目标责任制、效能建设以及社会服务承诺制等多种模式逐步整合,基本形成相对统一稳定的绩效管理框架。但整体来看,中国绩效管理仍处于自发状态,统一规范的制度化建设比较滞后,配套机制与措施也尚未建立起来,绩效管理效用的充分发挥仍有较大空间。

党的十八大以来,以同志为核心的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义制度,勇于实践、善于创新,持续深化对党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,形成一系列治国理政新理念新思想新战略,为在新的历史条件下深入推进绩效管理提供了科学理论指导和行动指南。党的十八大报告提出创新行政管理方式,推进绩效管理,增强公信力和执行力。党的十八届三中全会提出严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。党的十九大报告提出继续加强执行力和公信力,加快建设现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。新时代中国推进绩效管理的一个很重要的特点是,在增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的背景下,中央和机关及各级深入探索绩效管理并取得新进展、涌现出新模式。这其中,税务系统开展的绩效管理具有高位推进、上下联动、闭环运行、自我更新的特点,是中央机关推行绩效管理的成功典范。透过税务绩效管理的实践历程回顾和总结中国绩效管理演进逻辑,审视绩效管理未来方向,尤其从税务绩效管理这一典型案例中挖掘更具实践性、时代性、创造性的一般规律,对于启发新时代绩效管理有重要意义。

一、税务绩效管理是绩效管理长期实践的重要成果

税务绩效管理作为我国绩效管理的一个典型案例,在一定意义上是绩效管理长期实践、持续深化、创新发展的成果。绩效管理为税务绩效管理的推进创造了条件、奠定了基础、积累了经验;税务绩效管理则为推进绩效管理开拓了思路、探索了路径、提供了方案。

(一)绩效管理为税务绩效管理的产生创造了政治条件

我国绩效管理以干部考核制度为发端,大体经历了从个体绩效到部门绩效再到组织绩效的发展历程,党和始终将其作为一项重要的政治工作加以推进。1949年中组部颁布《关于干部鉴定工作的规定》就强调干部考核的政治性,提出要把干部考察的重点放在“政治立场、观点作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。1979年中组部发布《关于实行干部考核制度的意见》指出,干部考核是一项新的政治工作,考的就是干部的政治立场和思想品德。1984年劳动人事部下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》提出,严明干部工作考核和奖惩对于改善机关工作、克服官僚主义、提高办事效率、调动广大干部奋发向上的积极性有着非常重要的政治作用。2003年10月,党的十六届三中全会明确提出要建立预算绩效评价体系。2005年3月,同志在十届全国人大三次会议上所作的《工作报告》中提出要“抓紧研究建立科学的绩效评估体系和经济社会发展评价体系”。从考核政治素养到考核政治责任、从评价权力运行的单个环节到所有环节、从建立考核制度到建立绩效评估体系,不断提高的政治性要求使得绩效管理上升为一种重要政治活动和政治实践。

(二)绩效管理为税务绩效管理的产生奠定了制度基础

“有制”才能“有治”,“善制”方能“善治”。2009年7月,中组部下发《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》三个文件,这是关于领导班子、领导干部个人绩效考核评价的批制度体系,为绩效管理的进一步制度化奠定了基础。2012年3月,国务院绩效管理工作部际联席会议第二次会议通过《关于绩效管理试点工作中期评估情况的报告》、《2012年绩效管理工作要点》、《绩效管理工作部际联席会议议事规则》三项制度,进一步明确了绩效管理的基本运行规则。与此同时,一些地方与部委也分别研究制定适用于本地区或本部门的绩效管理办法与实施细则等,推动了绩效管理的进一步制度化。

(三)绩效管理为税务绩效管理的产生积累了实践经验

绩效管理本质上是一种实践。2006年2月,国务院深化行政管理体制改革联席会议决定探索施行绩效评估,具体工作由人事部牵头。人事部确定湖南、吉林、上海杨浦区、南通市批试点单位。2008年,绩效评估正式发展为绩效管理,并被写入党的十七届二中全会文件和国务院工作报告中。2010年7月,监察部增设绩效管理监察室,负责绩效管理的调查研究、指导协调和监督检查工作。2011年3月,国务院建立由监察部、中组部、发改委、财政部等九个部门组成的绩效管理工作部际联席会议制度。2011年6月,监察部印发《关于开展绩效管理试点工作的意见》,选择北京、福建、广西、杭州等八个地方和发改委、财政部等六部委进行绩效管理试点。在上述行动的激励下,到2012年底,全国已有23个省(区、市)和20多个国务院部门开展绩效管理工作。这些探索积累了丰富经验,获得了许多对中国特色绩效管理规律的认识。

(四)绩效管理为推进新时期税务绩效管理指明了方向

经过30余年的发展,我国绩效管理呈现出发展迅速、实践丰富、成效显著等特点,但不可否认仍存在一些问题与障碍。一是目标导向不够明确。一些地方和部门更多地将绩效管理理解为一种“打分排名”、“评比评优”的考核工具,而对绩效管理在发现问题和改进问题的功效上认识不足,在评估内容上过于注重结果,而忽略了过程。二是指标体系有待优化。没有建立起全面科学的绩效评估指标体系,往往将经济指标片面等同于绩效指标,指标之间缺乏有机整合和联系。而且,指标体系以结果指标为主,很少涉及过程指标,评估内容注重工作的终业绩,以工作结果为导向,而不注重管理的行为和过程。三是评价主体比较单一。存在忽视公众意志、公民有效参与不足等缺陷,限制了社会公众在绩效管理中作用的发挥。对于第三方参与评估,有的地方尚未引入,有的地方即使引入,也尚未合理地发挥其作用。四是激励约束作用不深。运用科学合理和可量化的绩效目标、绩效标准来规范行政行为和发挥激励作用较少,作为消极防御、事后监督与制裁手段的比较普遍。五是信息技术支撑滞后。很多地方的绩效管理仍然停留在“手工作坊”阶段,即便采购或开发了绩效管理软件,但是也仅限于信息化、可视化和自动计算等功能,尚未进入大数据分析阶段。这些都是当前推动绩效管理高质量发展的难点和重点问题,税务绩效管理正是由此而破局。

二、从党的十八大以来税务绩效管理的改革创新看绩效管理的演进逻辑

党的十八大以来,作出一系列重要指示,要求坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,完善干部考核评价机制;科学定岗定责,合理分配任务,加强绩效考核;健全科学的政绩考核评价体系,形成重德才、重实绩的用人导向。党中央及有关部门出台一系列文件,对严格绩效管理、加强党政领导干部考核、统筹规范督查检查考核工作、改进推动高质量发展的政绩考核等提出明确要求,进行具体部署安排。税务系统始终牢记税收在推进治理体系和治理能力现代化中的责任使命,认真落实党中央、国务院各项决策部署,探索出一条职能部门如何更好履职、推进税收治理体系和治理能力现代化的管理新模式。税务绩效管理的改革创新在“点”上为绩效管理的推进破解了难题,也折射出“面”上绩效管理演进的基本逻辑。

(一)价值追求:从提高行政效率到提升治理效能的演进

20世纪80年代到90年代初期,税务总局针对系统内存在的职责不清、目标不明、履职不力等现实问题,以提高行政效率为主要目的,探索实施岗位责任制。21世纪初期,各地税务部门探索建立“改进目标责任制”、“社会服务承诺制”、“效能监察”、“公民评议”等四种绩效考核模式。2013年,税务总局决定把绩效管理作为转职能、改作风、激活力、抓落实的重要抓手,一方面通过科学分解承接和执行绩效指标,“一竿子到底”,从顶层直达基层,进一步实现扁平化管理。另一方面通过合理设置指标要素,明确每一项指标的考评标准、分值权重、考评时间等要素,既考数量、又考质量,既考效率、又考效果,做到事前抓任务指标明晰、事中抓过程质量控制、事后抓评估结果问效,切实达到转职能、改作风的目的。从2016年起,税务绩效管理更加注重多元主体参与,在强化执行力考核的基础上凸显公信力考核,评价标准从聚焦“有没有”、“干没干”转向“干得好不好”。同时,实行“督考融合”机制,将党中央、国务院及税务总局组织的督查督办、督察审计等发现的问题纳入减分项目,进而明确绩效管理上下、左右、内外各级各部门的职责,实现业务上的彼此衔接与工作上的相互协调,对提升税收治理的整体效能发挥了重要作用。

(二)制度体系:从尝试摸索到基本成熟定型的演进

2013年12月,税务总局出台全面实施绩效管理的意见。2014年上半年,税务绩效管理1.0版在税务总局机关和9个省税务局试点运行,配套出台税务系统绩效管理试点工作方案、税务系统绩效管理办法(试行)、税务总局机关绩效管理办法(试行)等制度文件。2014年下半年,2.0版开始在全国各省税务机关试运行。2015年推出3.0版,更加注重控制过程,关注管理的各个环节,并同步印发了全国税务系统绩效管理办法、个人绩效管理办法及其实施细则、绩效考评结果运用办法(试行)等制度文件。2016年推出4.0版,突出关键绩效指标,调整加分减分项目;同时进一步完善全国税务系统组织绩效管理办法等6项制度,并正式实施绩效考评结果运用办法。2017年推出5.0版,大幅提升量化考评比重,同步出台税务总局绩效考评委员会工作规则,强化第三方评价。2018年推出6.0版,适应国税地税征管体制改革新形势新要求,将考评原国税、地税两套绩效指“合二为一”。2019年推出7.0版,进一步优化绩效指标框架及分值权重,精简指标考点,规范考评方式,再次修订全国税务系统绩效管理办法。2020年,突出系统集成,进一步夯实功能定位、更新绩效理念、完善考评内容、优化考评方式、健全运行机制。2021年,在坚持党建业务融合互动、组织个人共进贯通、多方督考关联撬动中推动绩效管理向纵深发展。2022年,面向智慧税务建设,强化以数治税理念,在稳中加固的基础上,以推进“内嵌”式考评为突破口,进一步提升绩效管理“精”度,实现指标、规则和技术的互融升级。经过多年实践探索,税务绩效管理从基本到具体、从一般到特别、从长期到年度、从组织到个人、从考核评价到结果运用等诸方面,已基本形成较为成熟完备的制度体系,运行越来越顺畅、作用发挥越来越明显、各方面认可度越来越高。

(三)评价格局:从条块实施到全面协同的演进

税务绩效管理立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局,着力健全与推动高质量发展相适应的绩效评价体系,由点到线,连线成面,形成“一张网,全覆盖”的评价格局。比如,按照党的十八届四中全会提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”要求,围绕打造法治型税务机关、推进税收法治建设的重要目标,将前期已试点运行的依法行政综合绩效考核一体融入绩效考评指标体系“大盘子”。又如,按照《中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》关于“构建全方位预算绩效管理格局,建立全过程预算绩效管理链条”的部署要求,将预算绩效管理融入税务绩效管理,并将重大政策和重要项目全面纳入绩效管理,既看数量、质量,又看时效、进度,还看成本、效益,综合衡量政策和项目预算资金使用效果。再如,2019年中办印发《党政领导干部考核工作条例》,2020年中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》,税务总局把绩效管理与领导班子和领导干部考核、推动高质量发展的政绩考核融会贯通,既进一步深化和丰富税务绩效管理的内涵,又为领导班子和领导干部考核、推动高质量发展的政绩考核厚植根基。

(四)技术支撑:从单一分散到大数据整合的演进

税务绩效管理的发展历程是其技术支撑不断优化创新的过程。2014年,税务总局开发运行绩效管理信息系统,依托“绩效计划”、“填报审核”、“考评打分”、“过程监控”、“查询分析”和“绩效反馈”六大主要业务功能,基本实现指标制定、资料填报、考评打分、异议申诉、结果反馈以及日常监控的全流程线上运行。整体实现五级税务机构纵横贯通,并通过每年迭代升级,不断实现更地为各级各部门“画像”,确保每项绩效指标考评都“实打实”。2018年,世界银行在全球公共部门绩效报告中指出,税务总局建立了一套信息系统以便于实时监控绩效指标的实施进度,并且发现和改进在执行过程中出现的任何问题。该系统能够显示出一张重点任务的时间表,让管理者可以追踪那些工作进度落后于考评标准的部门。近年来,为适应以大数据分析技术、人工智能技术、区块链技术等为代表的新兴信息技术的发展,税务绩效管理信息系统借助互联网技术,借鉴大数据管理理念,围绕“机生机汇机考”进一步创新管理工具,不断强化对绩效指标的实时监控、动态可视、自动计算、自动生成考评结果,加快推进税务绩效管理数字化战略转型。

(五)效应发挥:由奖惩为主向集成赋能的演进

管理是手段,效果才是目的。税务绩效管理直面过去考核缺乏激励约束手段的问题,将年度综合绩效评价和分领域绩效评价结果作为领导干部考核评价、干部奖惩任免的重要依据,与干部任用、评先评优、公务员年度考核挂钩,与推进领导干部能上能下、职务职级并行相结合,运用范围覆盖领导干部和一般干部,对绩效不佳的单位和个人进行问责,严肃追究责任有效促进能者上、庸者下、劣者汰。应该说,严格绩效考评结果运用,既倒逼绩效管理持续改进,确保考准考实,进一步发挥抓班子、促落实的积极作用,也促进指标体系更加科学,使绩效管理理念更加深入人心。通过绩效考核评价,各级税务局之间及其内设机构之间,都有了横向可比较的标准,同时辅之以绩效沟通、分析讲评、督促整改等措施,绩效考评结果在绩效改进方面的功能日益明显,促进固根基、扬优势、强弱项、补短板、持续提升质效。

三、从税务绩效管理的改革创新看绩效管理的发展方向

以全面绩效管理引领税收治理现代化,是新时代税务系统践行治理体系和治理能力现代化的直接体现。2021年3月,中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》为“十四五”时期税收工作确立总体规划,是新时代税收营商环境建设的“宣言书”和税收治理现代化的“路线图”,并对进一步深化绩效管理提出具体要求。绩效管理作为税务部门更好服务治理现代化的有力抓手,核心要义在于持续改进,生命力在于久久为功。只有始终坚持守正与创新相结合,在实践中才能够永葆活力、赓续发力,而这也正是推进新时代绩效管理向纵深发展所应秉持的基本态度和所应坚持的发展方向。

(一)坚持政治性和人民性的根本遵循,打造以旗帜鲜明讲政治为导向的绩效管理,建设人民满意的服务型

政治性是行政的根本属性,政治制度、政治形态对行政体制起着根本性的决定作用。有着什么样的政治制度、政治形态,就会形成什么样的行政体制。中国行政体制归根结底都是为践行以人民为中心的发展思想、贯彻落实党的路线方针政策服务的。《中央关于加强党的政治建设的意见》要求把对党负责和对人民负责高度统一起来,想问题、作决策、办事情都从人民利益出发,崇尚实干、勤政为民。中组部《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》要求把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准。作为与公民之间的联系纽带,绩效管理既是落实立党为公、执政为民理念的有效机制,也是提升人民对信任的重要手段。所以,政治性和人民性既是中国实施绩效管理的立身之本,也是创新推进绩效管理的根本遵循。把“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”作为绩效管理的核心指标,是新时代绩效管理发展的根本要求,是创新和改进绩效管理制度的顶层设计,也是当前全面实施绩效管理的基本方向。从税务部门来看,通过实施绩效管理强化落实重大决策部署的快速响应、树立税务队伍良好形象的内生动力、促进征纳关系和谐的服务机能,是建设服务型税务机关,推动税收工作高质量发展的关键。

(二)坚持制度化与规范化的坚实依托,打造以制度完善、流程规范为导向的绩效管理,建设职能科学、运行规范的法治

绩效管理体系的构建本质上是一场管理的变革,制度建设则是保障绩效管理工作有序运行、科学推进的基础。税务绩效管理在实践中逐步建立多层次的制度办法,既有对组织绩效管理制度,又有对领导干部个人的绩效管理制度;既有起管总作用和战略规划层面的顶层设计,又有具体的年度考评细则和针对性的结果运用办法,规定了绩效管理的内涵、组织机构、适用范围、长远规划和日常制度,并确立绩效沟通和绩效改进等机制。围绕税收现代化建设战略目标,将党的建设与绩效管理有机统一起来,明确绩效管理的组织领导、指标设置、日常管理和考评流程,实现组织绩效、部门绩效、个人绩效的有机统一,为科学开展绩效管理奠定了制度基础。长远来看,绩效管理制度的科学性、规范性有赖于它的法治化程度,因为运用法治手段推动制度的执行才是从深层次来增强制度执行的动力。绩效管理应清醒认识、主动顺应这一发展潮流,注重科学化和体系化建设,全方位推进绩效评估法律制度建设。要从法律上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为公共管理的基本环节,促使开展评估工作,以提高公共管理水平,进而推动提高绩效管理规范化和法治化程度,加速把制度优势转化为治理效能。

(三)坚持考人与考事相结合的整体导向,打造个人与全局同频共振、控成本与提效益相得益彰的绩效管理,建设高效履职、敢于担当的责任

建设高效履职、敢于担当的责任首先要建设高素质的干部队伍作为根本支撑。衡量领导干部是否高效履职,离不开具体的工作成绩和日常表现,以“考得怎样”真实反映“干得如何”,从而避免考核中的形式主义,提升干部考核的科学性,让重资历轻本事、重表态轻实干、重领导轻群众、重一时轻一贯的干部受到警示,彻底消除“工作、考核两张皮”的现象,更有利于激发干部高效履职、敢于担当的正能量。税务绩效管理的经验表明,建设高效担当的责任,必须坚持考准考实干部,而要考准考实干部,则应将考人与考事相结起来,实现组织绩效与个人绩效的有机衔接。一方面,充分发挥考核的引领作用,围绕中心、服务大局设置考核指标,重点工作推进到哪里,考核就要跟进到哪里,引导领导干部以工作实绩比学赶超。要注重综合运用多方信息,广泛收集与实地核查相结合,实现多方面绩效信息相互补充印证,保证考人考事的客观性。另一方面,进一步明确上下、左右、内外各级各部门的职责,实现业务上的彼此衔接与工作上的相互协调,做到考事有体系、考人有比较、人事有衔接,把考准考实干部政绩与加强领导班子和领导干部日常管理、推进落实高质量发展工作任务更好结合起来。同时,在新的历史时期全面实施预算绩效管理,这是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措,考人考事也要与花钱效益结合起来,通过预算绩效管理和税务绩效管理有机融合,考钱与考项目并重、控成本与提效益并举,既关注内部绩效运行监控,又关注外部服务对象满意度,全面提升资源配置效率、资金使用效益,进而提高治理水平。

(四)坚持创新性与技术性的重要支撑,打造以技术提升、数据驱动为导向的绩效管理,建设以数字化治理为支撑的现代

创新是引领发展的动力。实施创新驱动发展战略是我们党在新时期的重大历史使命。党的十九届四中全会提出建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则,推进数字建设。数字是一种运用信息技术和大数据,创新行政管理、服务监管方式,实现效能优化提升的新型治理模式。在行政体制改革、日常管理和公共服务领域大力发展与运用大数据,是贯彻落实新发展理念的必然要求,对于加快转变职能、提升治理能力具有重要意义。当前,税务部门正按照中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》,积极推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统,对税务执法等实施自动化考评。大数据时代的来临为重塑绩效管理模式提供了难得机遇。大数据等新技术手段将使绩效考核评估和管理更加全面、客观,既可降低对传统绩效信息数据人工录入的依赖,大大增强绩效考评的独立性,又能提高绩效管理的公开化、透明化程度,有利于社会公众对工作进行监督。高效的信息集成技术和数据分析技术也能为制定更加科学的公共政策提供坚实基础,驱动治理效能提升,对重塑绩效管理的模式具有划时代意义。

(五)坚持效能性与发展性的不懈追求,打造以狠抓落实、持续改进为导向的绩效管理,建设有为善治的效能

治理效能得到新提升,是“十四五”时期我国经济社会发展主要目标之一。提升治理效能的关键就是要灵活运用治理工具、全面增强治理能力、科学实施绩效评价。而绩效管理既是一种治理工具,也是一种评价方式,是增强治理能力的重要途径。绩效管理不同于传统的管理方式,它强调以问题为导向,通过评估以及每个评估指标上的具体得分来发现绩效问题,从而提升绩效;它强调通过绩效目标和评估指标,来规范行为、提高执行力和公信力;它强调坚持对效能的不懈追求,终实现有为善治的目标。绩效管理是突出战略一致性和层层落实责任,加强质量变革、效率变革、动力变革,把制度优势更好转化为治理效能的一项重要机制。首先,要重视绩效管理的基础工程,通过规范部门的“三定”进一步落实岗位责任制,基于此,紧扣贯彻落实新时代党的组织路线,将组织绩效考评向个人绩效考评延伸,突出关键指标,体现个性指标,实现组织与个人共成长。其次,要把结果运用作为绩效管理的生命线。中办印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》提出,强化考核结果分析运用,将其作为干部选拔任用、评先奖优、问责追责的重要依据,使政治坚定、奋发有为的干部得到褒奖和鼓励,使慢作为、不作为、乱作为的干部受到警醒和惩戒。通过强化绩效结果运用,调动干部工作的积极性和主动性,进而实现管人与治事相统一。再次,要重视绩效文化的培育。倡导科学化、精细化、以人为本知行合一的管理理念,并通过组织举办全员培训、宣传宣讲,各类比赛和理论研究等丰富多彩的活动,使绩效管理理念入耳入脑入心,形成“人人讲绩效、事事求绩效”的文化氛围,进而持续释放绩效管理的积极效应。

(张定安,中国行政管理学会副秘书长、研究员;何强,税务总局办公厅绩效管理处处长)